朝廷采用的是委托制，就是把乡村的管理权委托给乡绅族老，乡绅族老依约定俗成的规矩管理乡村，朝廷或多或少给予他们一些优惠或者特权，算是个交换，而乡村族老本身又是大地主。
按人头敲分地，大家都是小地主，可乡村由谁来管理呢？
杨波的办法是指派熟悉乡村的专人来管理，同时给予一定的报酬，用现代的话说，就是县政府动用财政资金来支付乡村管理者的工资。
那么财政资金从何而来？
开建工厂，县政府从工厂里获得利润或者赋税，便是财政资金的来源。
乡村管理者已经从财政获得了合理的报酬，那么，他们就不能再去盘剥乡民，这才是保证土地不会被兼并的根本之法。
财政日积月累，有了盈余，遇上天灾，灾民可可得到财政支持，而不至于衣食无着。
所以，开建工厂就成了关键。
杨波和史可法、杨一鹏在盱眙多次谈过这个问题，只是没见过效果，杨一鹏和史可法心里都有保留。
盱眙就有山有水，洪泽湖盛产各种鱼类，山上有山果，还可以种植红薯、土豆、甘蔗等等经济类作物。
后续再加工，就需要建设工厂，比如建个罐头厂，制做鱼罐头，水果罐头，等等。
红薯可以制粉，甘蔗可以制糖，均可由工厂来加工。
但是，建工厂谈何容易。
比如，使用马口铁做罐头，做起来，可不容易。
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